0 引言

当前，慢性病高发、突发公共卫生事件等一系列健康风险正成为制约我国社会和经济高质量发展的重要因素。面对这一问题，国家通过强化医疗保障等措施来增进居民健康，取得了一定的成效。然而，过度依赖“治已病”的传统医疗手段增加了医疗资源成本和国民经济负担，且不平衡不充分的医疗服务供给也难以满足人民日益增长的健康需求。另外，单纯依靠医疗技术手段而忽视主动健康管理并不能从根本上改变慢性病高发、亚健康等现实问题。对此，习近平总书记在2020年9月22日主持召开的全国教育文化卫生体育领域专家代表座谈会上提出“推动健康关口前移，建立体育和卫生健康等部门协同、全社会共同参与的运动促进健康新模式”，为我国健康治理指明了方向。如何把以治病为中心转变为以人民健康为中心，有效推进健康治理，不断提升健康水平成为我国社会发展亟待解决的重要问题^[1]。

体卫融合健康治理作为提升社会整体健康水平的重要手段，在公共健康治理中的作用不可忽视。对此学者从体卫融合公共卫生服务体系构建^[2]、体卫融合发展的历史脉络与困境^[3]、体育融入健康治理的逻辑与路径^[4]等不同视角对体卫融合进行研究，取得了丰富且有价值的成果。然而，体卫融合健康服务在面对居民层次多样、治理维度多元、治理主体模糊、工作网络复杂等现实问题时，仍处于失调或失序的困境^[5]。本研究认为有必要从公共价值创造视角来审视和梳理体卫融合健康治理实践。作为新兴的公共管理范式，公共价值管理理论坚持价值理性与工具理性的统一，关注集体偏好，强调民主参与、责任和公平等公共价值作用，对中国当下的社会矛盾回应和社会治理改革极具启示和借鉴意义^[6]。因此，本研究尝试以公共价值管理理论为指导，审视体卫融合健康治理实践，构建公共价值视域下体卫融合健康治理的理论框架，着重探讨体卫融合健康治理的内涵、逻辑理路、现实困囿和行动方略，以期为体卫融合健康治理理论研究和实践工作提供参考。

1 公共价值视域下体卫融合健康治理的理论基础

1.1 体卫融合健康治理的内涵阐释

体卫融合健康治理是以主动健康为导向，通过整合体育与医疗卫生系统的资源、技术与服务，构建全人群、全周期、全流程的非医疗健康干预体系，旨在构建疾病预防、健康促进与慢性病管理的协同治理模式。其内涵可从三个维度进行解析：其一，从核心理念来看。体卫融合以“科学运动促进健康”为科学基础，将科学健身作为健康干预手段纳入公共卫生服务体系，强调从“被动医疗”向“主动健康”的范式转型^[7]。通过运动处方、体质监测、健康管理等手段，推动健康关口前移，降低医疗负担与社会成本^[8]。其二，从服务模式来看，体卫融合覆盖“未病预防、已病干预、病后康复”全周期，整合中西医理论、运动康复学、营养学等多学科知识，形成“体卫协同、医防结合”的服务架构。例如，运动处方门诊与科学健身指导站点的建设，既体现医疗的精准性，又强化体育的主动干预功能。其三，从治理维度来看，其本质是公共健康治理的跨界协同创新，通过体育与卫生系统的资源互补性配置，优化健康服务供给效率，实现健康公平与社会福祉最大化。

1.2 公共价值视域下体卫融合健康治理的理论框架构建

公共价值是公共价值管理理论的核心范畴，1995年由哈佛大学马克·H.穆尔（Mark H.Moore）教授在《创造公共价值：政府战略管理》一书中首次提出并重点讨论，奠定了公共价值管理理论的基础^[9]。书中提出了作为公共价值管理范式重要框架和基本内容的战略管理三角模型，其包括公共价值、授权环境及运作能力三个维度^[10]。其中公共价值是核心，强调公共价值对公共领域的重要性及社会公民期望的表达，是战略行动的目标引领和内在驱动因素；授权环境指明公共价值创造活动支持和合法性的政治来源，包括政府机构和利益相关者的支持；运作能力强调实现价值的运作能力和可行性，即组织在可行性条件和资源支持下有效地创造公共价值^[11]。战略三角模型从公共价值创造视角，为公共管理者提供了一种在战略层面切实可行的实现行动目标的启发式分析工具^[12]。

从公共价值视角看，体卫融合健康治理以公民健康需求为核心，通过多元主体共创价值，将个体健康诉求上升为集体公共偏好。实现政府主导、社区落地、技术赋能的治理闭环，既增进居民健康，又强化社会信任。这一过程体现了公共价值理论中“服务-结果-合法性”的三角战略框架^[13]，即通过高质量服务（运动处方）、可衡量的健康结果（如慢性病控制率）以及公民参与（社区健康管理）构建治理合法性。因此，基于公共价值战略三角模型，结合体卫融合实践特征，可构建“价值共识-制度赋能-能力支撑”的理论框架（图2）。

第一，价值共识：公共健康目标的协同定义。公共价值创造的首要条件是明确“何为公共价值”。体卫融合需整合政府、公民、医疗机构、体育机构等多元主体的利益诉求，通过协商机制形成健康治理的公共价值目标。例如，健康中国战略中的“全民健康覆盖”与“健康公平”目标，需转化为具体的地方性行动纲领（如慢性病运动干预项目），并嵌入公民健康素养提升工程。此过程需解决“目标模糊性”问题，例如通过健康需求调查与公民议事会等参与式工具，精准识别不同群体的健康优先级^[14]。

第二，制度赋能：政策协同与资源整合。公共价值创造的授权环境依赖于制度设计。体卫融合需突破部门壁垒，构建跨领域的政策协同机制。一方面，要纵向制度衔接，完善从中央到地方的体卫融合政策链。例如，国务院《全民健身计划》需与卫健委慢性病管理指南联动，明确运动处方在分级诊疗中的定位^[3]。另一方面，需进行横向资源整合，如建立体育与卫生系统的资源共享平台，实现国民体质监测数据与医疗健康档案的互通^[15]。

第三，能力支撑：组织重构与技术赋能。运营能力是公共价值落地的关键。体卫融合需强化两类能力。一是组织能力。构建“党委领导、多元共治”的治理结构。例如，甘肃省通过党建引领构建公立医院公共价值管理体系，明确部门权责并建立绩效考核机制。二是技术能力。依托人工智能、大数据等技术优化服务供给。如借助AI虚拟健身教练、智能健康监测设备等，可提升运动干预的精准性与可及性^[15]。此外，复合型人才（如运动处方师）培养是弥补能力短板的重点。

2 公共价值视域下体卫融合健康治理的现实困囿

2.1 公共价值迷失：目标模糊与利益分化

体卫融合健康治理的公共价值迷失，本质上是健康治理目标体系与多元主体利益诉求之间的结构性矛盾在实践中的投射。这种迷失既源于公共健康目标本身的复杂性与动态性，也受制于利益相关方的博弈格局与制度惯性，最终导致健康治理的公共性被稀释，形成价值共识断裂与治理效能耗散的双重困境。

第一，政策碎片化与价值导向异化。国家层面虽提出“健康中国2030”与“体卫融合”的战略框架，但在地方实践中，体育与卫生部门的治理目标仍存在显著分野：体育系统以“全民健身覆盖率”“体育产业规模”为核心绩效指标，强调运动干预的普惠性与参与度；而卫生系统则聚焦“疾病治愈率”“医疗资源利用率”，倾向于以临床诊疗为中心的路径依赖。这种目标分化导致政策衔接断裂，例如，体育部门推动的社区运动干预项目常因缺乏医疗机构的健康风险评估支持而流于形式^[3，16]；更深层次的矛盾在于健康治理的价值导向异化。公共价值理论强调以“集体偏好”作为政策制定的合法性基础，但在体卫融合实践中，部分地方政府陷入“工具理性”陷阱：或片面追求体卫融合试点数量，或将健康治理简化为运动场馆建设指标，忽视居民慢性病管理、健康素养提升等实质性需求^[17]。此类异化现象削弱了公共健康服务的精准性与公平性，例如，某地社区运动健康站过度强调硬件配置达标，忽视了运动处方师与全科医生协作机制的建立，最终沦为“健身器材陈列馆”^[16]。

第二，部门博弈与社会资本逐利性侵蚀。利益分化是公共价值迷失的催化剂，表现为纵向层级间的权责失衡与横向主体间的利益博弈。从纵向维度看，中央与地方在体卫融合的财政分担、考核标准上存在张力。中央政府通过健康中国行动专项资金引导地方实践，但地方财政配套能力不足导致政策执行弱化。例如，某市规划的体卫融合慢性病干预项目因医保支付范围限制，未将运动处方纳入报销目录，致使患者参与率不足30%^[18]。横向维度上，体育与卫生系统的部门利益冲突尤为突出。卫生系统基于专业权威性，倾向于将体卫融合限定为“医疗辅助手段”，强调运动干预需在医师监督下实施；而体育系统则主张提高运动健康服务的独立性，试图通过体质监测与健身指导构建新的健康治理话语权^[7]。此外，社会资本的逐利性对公共价值的侵蚀不容忽视。市场主体参与体卫融合时，常以经济效益最大化优先于公共健康目标。例如，私营运动康复机构通过“高收费、高门槛”服务模式，将资源供给集中于高收入人群，加剧健康服务的不平等^[19]。而目标模糊与利益分化的叠加效应，最终引发公共信任缺失与治理合法性危机。居民对体卫融合服务的“形式化”感知削弱了其参与意愿。

2.2 制度设计不足：政策断层与执行弱化

体卫融合健康治理的制度设计不足，本质上是治理体系在制度供给与制度效能间的结构性失衡，既表现为纵向政策链的断裂与横向协同机制的缺失，也反映为制度执行过程中资源配置失序与激励约束失灵。这种制度性缺陷不仅阻碍公共价值目标的实现，更可能引发政策悬浮与治理内卷化风险。

第一，政策体系的层级断裂与协同弱化。体卫融合政策体系的碎片化特征显著，呈现“中央有纲领、地方无细则”“部门有规划、区域无衔接”的断裂状态。从纵向维度看，中央政策多为原则性表述，缺乏可操作的实施细则。例如，《“健康中国2030”规划纲要》虽提出“推动形成体卫融合的疾病管理与健康服务模式”，但省级层面仅有部分健康建设试点城市出台配套实施方案，且存在运动处方资质认定标准不统一、医保支付范围模糊等制度漏洞^[20]。这种政策断层导致基层治理主体陷入选择性执行困境；横向维度的部门协同机制缺失问题更为严峻。体育与卫生系统的制度设计呈现“双轨并行”特征。体育部门依据《全民健身条例》构建以运动参与为核心的考核体系^[21]，而卫生部门遵循《基本医疗卫生与健康促进法》强调临床诊疗优先，两者在资源分配、数据共享、服务标准等关键领域缺乏衔接机制。这种制度性壁垒使得体卫融合沦为“物理叠加”而非“化学反应”。

第二，制度执行机制的效能衰减。政策执行力的弱化源于制度设计中激励约束机制的双重失灵。首先，考核评价体系的导向存在偏差。当前地方政府将体卫融合纳入“软性”绩效考核指标。这种制度安排导致执行主体策略性应付。某市为完成“体卫融合示范社区”创建任务，将社区卫生服务中心挂牌为运动健康指导站，但未配置专业人员和设备，形成“空壳化”治理景观^[22]。其次，资源配置机制的效率低下，体育与卫生系统的财政投入呈现“双重逆向分配”特征。体育领域，大量资源投向竞技体育领域，而群众体育设施建设、基层体育人才培养等投入长期严重不足；在医疗资源配置方面，基层医疗卫生机构设备总值远低于三级医院，但效率评估显示前者的设备利用效率更高，形成“基层设备荒”与“大医院设备过剩”的怪圈^[23]。再次，跨部门协作的制度化载体缺失。尽管部分地区倡导建立体卫融合联席会议制度，但相关机构仍依赖临时性协调小组，且决策效力受制于部门权力博弈。以运动处方制度推进困境为例，卫健委主张运动处方开具权限专属临床医师，而体育部门推动运动处方师职业资格认证，双方在资质互认、责任划分等核心问题上僵持不下，导致制度空转。更深层次的矛盾在于权责配置失衡，卫生部门掌握医保支付、数据管理等关键制度工具，却缺乏推动体卫融合的内在动力；体育部门虽有服务供给意愿，但受制于专业权威弱势与资源调配权缺失。

2.3 组织运行低效：机制梗阻与能力短板

体卫融合健康治理的组织运行低效，本质上是治理体系的结构性机制设计与动态性能力供给间的系统性割裂。这种低效既表现为跨部门协同机制梗阻导致的治理动能耗散，也源于专业人才储备不足、技术支撑薄弱等能力短板，形成“制度空转”与“执行悬浮”的叠加困境。其深层矛盾在于组织架构与资源禀赋难以适配公共价值共创需求，具体可从机制梗阻与能力短板两个维度展开论证。

第一，跨系统协同的结构性壁垒。体卫融合健康治理的核心在于体育与卫生系统的深度协同，但现行组织架构呈现“纵向分割、横向断裂”特征。从纵向维度看，体育部门隶属“全民健身”治理体系，以运动参与为导向；卫生系统则嵌入“疾病防控”管理体系，以临床诊疗为核心。两者在政策目标、考核指标、资源配置上缺乏制度性衔接，形成“双轨并行”的治理孤岛。其深层原因在于基层组织的权能错配。例如，社区卫生服务中心被赋予运动干预职责，却无专业资质认证权限；体育部门认证的运动处方师因缺乏临床诊疗权，只能进行辅助性健身指导。此类权责失衡和协作低效导致服务链条断裂，难以形成服务闭环。

第二，专业化与技术化的供给不足。体卫融合亟需既懂运动科学又通临床医学的复合型人才，但现行的人才培养体系未能满足该需求。在我国，能够从事体医融合相关工作的人才极其有限，由谁培养、怎么培养、培养后的资质认证都是亟待解决的问题。例如，一些大型三甲医院、社区健康服务中心、运动康复中心里的大部分运动师、康复师并没有进行过系统的体育知识和科学运动技能的学习，通常用医学的思维来看待患者的疾病，并且运动康复和保健师大部分由医学院校毕业的护士来担任，这是当前我国健康服务体系的一大短板^[24]。深层原因在于激励机制缺失，医疗机构因运动干预无法产生直接经济收益而缺乏合作动力，体育组织则因专业话语权弱势难以争取资源倾斜；此外，体卫融合的技术应用呈现低端化与碎片化双重特征。运动干预方案制定仍依赖个体经验而非循证医学证据，尽管厦门市通过智能监测设备实现体质数据与健康档案互通，但全国范围内仅有少数社区配备此类设备，且数据算法标准化程度不足，导致跨区域协同困难。技术短板进一步加剧服务供给失衡，高端医疗机构通过智能穿戴设备提供个性化运动处方，但低收入群体因数字鸿沟被排除在外，违背了健康公平的公共价值目标。

3 公共价值视域下体卫融合健康治理的行动方略

基于公共价值理论框架，面对体卫融合健康治理的现实困囿，需以“价值共创”为核心逻辑，通过整合多元利益诉求、完善制度保障体系、优化组织运行机制三重路径，构建目标协同、制度赋能、效能提升的治理闭环，最终实现健康治理公共价值的可持续共创。

3.1 整合多元利益诉求，凝聚公共价值共识

公共价值共识是体卫融合治理的合法性根基，需破解目标模糊与利益分化困境，推动多元主体从“碎片化博弈”转向“协同性共创”。

首先，建立公共健康目标的协商共定机制。基于公共价值理论中的“集体偏好聚合”原则，构建政府主导、公众参与、专家论证的多层次对话平台。例如，通过公民健康议事会、社区健康需求普查等工具，识别不同群体的健康优先级（如老年群体侧重慢性病干预、青少年侧重体质提升），将“健康中国”战略目标转化为地方性行动纲领。同时，建立体卫融合公共价值清单制度，明确健康公平、服务质量、成本效益等核心价值指标，避免治理目标异化为政绩工程。

其次，重构利益协调与责任共担机制。通过立法明确体育与卫生系统的权责边界与协同义务，例如制定“体卫融合促进法”，规定卫生部门需向体育机构开放健康数据接口，体育部门则承担运动风险评估与干预职责。在利益分配上，可设立体卫融合专项基金，依据服务绩效（如慢性病控制率、居民健康素养提升度）分配财政资源，激励跨部门协作。此外，需强化对社会资本的公共性约束，如将健康服务普惠性条款纳入市场化机构准入标准，防止逐利性侵蚀公共价值。

最后，构建公共价值传播与认同培育体系。通过健康素养教育工程、体卫融合典型案例宣传，塑造“运动即良医”的社会共识。建立公共健康价值评价指标体系，定期发布体卫融合治理效能报告，提高公众对健康治理的认同感与参与度。例如，上海市通过“健康云”平台公开运动干预项目的成本效益数据，有效提升了政策透明度与公众信任度。

3.2 完善制度保障体系，夯实价值共创基础

制度体系是公共价值落地的结构性支撑，破解政策断层与执行弱化难题，需构建纵向贯通、横向协同、动态调适的制度网络。

首先，健全纵向制度衔接与标准化体系。制定体卫融合国家行动方案，明确中央与地方的事权划分。中央政府负责顶层设计，如制定“运动处方临床应用指南”、相关标准（如数据共享接口规范）和跨区域协调；地方政府则因地制宜细化实施方案（如“慢性病运动干预地方目录”）。同时，建立政策执行评估与动态调整机制，例如每三年对目录进行修订，纳入循证医学证据支持的新技术（如AI运动处方系统）等。

其次，强化横向政策协同与资源整合机制。推动体育与卫生系统制度工具的一体化改革：将体卫融合纳入医疗卫生服务体系绩效考核，要求公立医院设立运动干预科室；同步修订《全民健身条例》，明确基层体育组织承担健康促进职能。在资源整合上，构建体卫融合数据共享平台，实现国民体质监测数据与居民电子健康档案互通，并建立跨部门数据安全使用协议（如脱敏处理、权限分级）。此外，需创新医保支付制度，将经循证医学验证的运动处方（如糖尿病步行计划）纳入医保报销目录，破除服务支付壁垒。

最后，完善激励约束与监督问责制度。通过财政补贴、税收优惠等工具引导社会资本参与体卫融合（如对普惠性运动康复机构减免增值税），同时建立负面清单制度，禁止以体卫融合名义开展非科学认证的商业活动。在监督问责层面，推行体卫融合项目全生命周期审计，对政策执行偏差（如资金挪用、数据垄断）实施跨部门联合问责。例如，浙江省通过“卫生健康信息红黑名单”制度，公开曝光负面案例并约谈责任人，倒逼制度效能提升。

3.3 优化组织运行机制，提升价值共创效率

组织效能是公共价值转化的实践载体，需破解机制梗阻与能力短板，构建快速响应、专业支撑、韧性赋能的治理体系。

首先，构建跨系统协同治理的组织架构。设立国家级体卫融合专项协调委员会，由国务院健康中国行动推进委员会牵头，整合体育总局、卫生健康委、国家医保局等部门权限，负责战略规划与跨省协调。在地方层面，推行“嵌入式治理”模式：将体育部门专业人员派驻社区卫生服务中心，与全科医生组成“运动-医疗联合团队”，实现服务链条无缝衔接。例如，广东省通过“双派驻”制度，要求社区卫生服务中心至少配备1名运动处方师与1名全科医生，联合开展慢性病管理工作。

其次，强化技术赋能与专业能力建设。搭建体卫融合智能治理平台，集成AI运动处方系统、智能穿戴设备数据监测、区块链健康档案存证等功能，提升服务精准性（如高血压患者个性化运动强度推荐）。在人才培养上，推行“医学-体育”双学位教育，设立运动处方师专业技术职称系列，并完善职业发展通道（如社区运动健康管理师可参与职称评聘）。同时，建立体卫融合循证知识库，强制要求运动干预方案需通过RCT试验验证，确保技术应用的科学性。

最后，激活基层组织的治理效能。实施社区健康治理能力提升计划：通过财政转移支付强化设施配置（如社区运动健康干预实验室），将体卫融合纳入基层政府绩效考核。推广“三社联动”（社区、社会组织、社会工作者协同）模式，培育运动健康类社会组织（如糖尿病运动干预志愿团队），并建立“政府购买+公益创投”的可持续运营机制。此外，需完善风险防控体系，编制“社区运动伤害应急处理指南”，强制要求社区配备自动体外除颤器（AED）并开展急救培训，筑牢治理安全底线。

4 结论

体卫融合健康治理的本质是通过体育与卫生系统的跨界协同，实现健康治理公共价值的共创与共享。本文基于公共价值理论揭示了体卫融合治理的三重矛盾：在价值维度，部门目标异化与利益博弈导致公共健康共识弱化；在制度维度，政策断层与执行偏差削弱治理合法性；在组织维度，机制梗阻与能力赤字制约服务供给效能。针对上述困局，研究提出相应推进策略。在价值共识层面，建立多元主体协商共治机制，将健康中国战略目标转化为可操作的公共价值清单，通过立法约束与社会监督平衡利益分化，重塑“健康公平优先”的价值导向。制度保障层面，构建纵向贯通、横向协同的制度网络，重点破解运动处方医保支付、数据共享标准、跨部门考核等制度瓶颈，强化政策链的衔接性与执行力。组织效能层面，重构跨系统协同治理架构，通过技术赋能提升服务精准性，依托“医学-体育”复合型人才培养破解专业能力短板，强化基层组织的健康治理韧性。

本研究不仅拓展了公共价值理论在健康治理领域的应用边界，更通过“理论—问题—策略”的逻辑闭环，为体卫融合治理提供了从制度设计到实践落地的解决方案。未来治理实践需在价值共创中平衡效率与公平，在制度创新中兼顾规范与灵活，在组织变革中融合专业与协同，方能实现健康治理从“被动医疗”向“主动健康”的范式转型，最终达成全民健康福祉最大化的公共价值目标。

参考文献